土地违法转让不予登记

【问题】2006年10月甲公司以市政府公开拍卖方式竞得一宗出让国有土地使用权，用途为商业用地，使用年期40年，甲公司与国土资源管理部门签订了《国有土地使用权出让合同》，支付了土地价款，缴纳了土地出让金，并进行了土地登记，国土资源管理部门为甲公司颁发了该宗以出让方式取得的《国有土地使用证》，土地交付甲公司使用。2007年6月甲公司取得土地使用权后，未开发，就将该宗土地使用权转让给乙公司，甲公司与乙公司签订了《土地使用权转让合同》，乙公司按照合同的约定给甲公司支付了土地价款，甲乙公司持甲公司用地批文和《国有土地使用证》，申请办理土地使用权变更登记，国土资源管理部门以甲公司受让土地后未开发便转让土地的行为属于违法转让为由，对乙公司提出的登记申请，决定不予登记。问：国土资源管理部门做出不予登记的决定是否正确。【分析】该案涉及违法转让土地的界定和土地登记问题。《土地登记办法》（国土资源部令第40号，以下简称40号令）在土地登记中设定了不予登记的条件。40号令第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。”由此可见，土地登记申请人必须对取得的土地使用权满足上述条件，才可以依法申请土地登记。甲公司的土地虽然属于依法取得，但在土地的转让上，也必须符合法律规定。《土地管理法》第二条第三款明确规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号，以下简称55号令）第十九条也明确了土地转让的含义，对土地转让限制了条件。55号令第十九条规定：“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”因为甲公司未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地，违背了国家规定，所以，甲公司与乙公司签订的土地转让合同，甲公司收取乙公司土地价款，这种行为构成了违法转让土地行为。对甲公司违法转让土地的行为，国土资源管理部门尚未处理。根据40号令第十八条第（二）款土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的不予登记的规定。国土资源管理部门对乙公司提出的登记申请作出不予登记的决定是正确的，符合法律规定。随着市场经济的不断深入，以招拍挂方式取得国有土地使用权，已成为土地供应的主要渠道，目前个别企业不顾自身的能力盲目竞标或为了炒买炒卖地皮恶意竞标取得国有土地使用权，国家对这种行为加大了打击的力度。对于甲公司违法转让土地的行为，根据55号令第十七条的规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”笔者认为，国土资源管理部门应当对甲公司的违法行为予以纠正，该土地转让合同应视为无效合同，甲公司应退还乙公司支付的土地转让款。基于甲公司这种无视法律规定转让土地使用权或闲置土地，由此带来土地交易市场的混乱、国有资产的流失、土地浪费的问题，属于情节严重的违法违规行为，政府可以无偿收回甲公司的土地使用权。